Podle zpráv Národního kontrolního úřadu (NAO) předpokládané náklady nabobtnaly na každém kousku HS2 tyče vlaků – hlavně proto, že se nyní bude kupovat méně vlaků pro vysokorychlostní síť.
Kritický okamžik pravdy pro rozpočet HS2 nastal brzy po podepsání prvních velkých kontraktů v červenci 2017 s cílovou cenou 6.1 miliardy GBP. Jednalo se o velké civilní stavební zakázky, které utvářely trasu Fáze 1 – zemní práce, tunely a mosty z Londýna do Birminghamu.
Během šesti měsíců vítězní uchazeči oznámili, že případné náklady budou o 50 % vyšší, než se plánovalo. Nyní, na nejnižším konci vládních odhadů, se očekává, že se cena prakticky zdvojnásobí.
Během roku 2018 hledala společnost HS2 Ltd způsoby, jak zkrátit specifikace a ušetřit náklady, než v březnu 2019 formálně oznámila ministerstvu dopravy, že nemůže splnit rozpočet.
Ve fázi 1, od Londýna po Birmingham, kde došlo k většině dosavadních výdajů ve výši 7.4 miliardy liber, NAO zjistil 47% nárůst nákladů za dva a půl roku od posledního zaúčtování.
Civilní výstavba na nerovném terénu
Podrobné geologické průzkumy bylo možné provádět pouze v určitých oblastech po schválení trasy. Pozemní podmínky byly horší, než předpokládala společnost HS2 Ltd, což ztěžovalo úkol postavit trať a potřebovalo více výztuže a materiálů v místech, kde inženýři doufali, že použijí čerstvě vykopanou skálu. Nyní se předpokládá, že je zapotřebí další rok, aby se půda usadila, než budou moci pokračovat další práce.
Mezitím se náklady na přípravu půdy – jako je demolice v okolí Londýna Euston – více než zdvojnásobily, přičemž k největší části další 1 miliardy liber přispělo objevení neočekávaného azbestu a více archeologických prací, než se očekávalo.
Složité stanice
To byla další příliš optimistická předpověď v raném rozpočtu HS2, s odhady založenými na jiných programech výstavby stanic. Náklady na úpravy původních návrhů pomohly přidat další miliardu k současné prognóze. Jeden most těsně před stanicí Euston se ukázal jako dostatečně ošemetný, aby přidal roční zpoždění.
Přehlížené inženýrské sítě
Očekávalo se, že podzemní kabely budou stát 480 milionů liber v cenách roku 2015. Ale přesměrování plynových a elektrických vedení pro výstavbu je nyní odhadováno na 970 milionů GBP v cenách roku 2019, částečně s ohledem na množství potřebné práce a náklady na kvalifikovanou pracovní sílu k jejímu provedení.
Mýtické úspory a snižování rizika
Protože HS2 stála více, než je typický účet za evropské vysokorychlostní železnice, v roce 2015, kdy rozpočet skřípal, se předpokládalo, že lze dosáhnout jednoduchých úspor – i když britská trasa bojovala s větší hustotou obyvatelstva a postavený podle vyšších standardů a specifikací. Naneštěstí NAO uvedl, že ačkoli HS2 Ltd „identifikovala, kde lze nalézt úspory, nerozvinula je… do programu činnosti, jak jich dosáhnout“.
Nezahrnovaly ani standardní úrovně nepředvídaných událostí Network Rail, tj. pravděpodobné překročení rozpočtu. Bez tohoto dvoustranného optimismu by prognóza pro rok 2016 již prorazila současný strop 40 miliard liber pro fázi 1, poznamenal NAO.
Zmírnění životního prostředí
Jakmile byla zveřejněna podrobná trasa HS2, každý místní úsek vývoje byl podroben kontrole prostřednictvím procesu hybridní fakturace. Náklady na podnik a poskytnuté záruky o účincích výstavby mohou podle analýzy HS2 Ltd citované NAO dosáhnout 1.2 miliardy GBP, spíše než 245 milionů GBP, které vyčlenila.
Skládání zpoždění a překročení
Vypracování revidovaného harmonogramu pro fázi 1 již přidalo další roční zpoždění procesu. Zahájení stavby se pravděpodobně opozdí o 21 měsíců – a to i bez současné politické přestávky kolem projektu, která je mimo rozsah zprávy NAO.
Budoucnost: Fáze 2
Poměrně málo se udělalo nebo utratilo na severních úsecích trasy kolem Birminghamu, barových designérských pracích a akvizici majetku a kompenzaci.
Odhadovaný účet však vzrostl: za fázi 2a, která vede až do Crewe, až na 6.5 miliardy liber (téměř dvojnásobek rozpočtu), která má být dokončena do roku 2031. Fáze 2b, do Manchesteru a Leedsu, má nyní nejvyšší -konec prognózy ve výši 41 miliard GBP, 63 % nad rozpočtem a také potenciální sedmileté zpoždění.
Malý zlomek z toho je materiální změna, dodatečné náklady v důsledku začlenění revidované železniční trasy kolem Sheffieldu; ale hlavně předpovědi se prostě učí poučení z fáze 1. To znamená realističtější předpovědi toho, co nás pravděpodobně čeká, jakmile se práce rozběhne; a opuštění předstírání, že lze nalézt „efektivitu“, aby se systém přizpůsobil ceně, kterou vláda stanovila.
Připadá mi to jako dlouhá doba od roku 2009, kdy Gordon Brown a Andrew Adonis – s podporou napříč stranami – spustili HS2 a s ní smělý plán pro budoucí infrastrukturu Británie. Rychle vpřed do roku 2023 a máme Rishi Sunaka a Marka Harpera – s ohledem na všeobecné volby – oznamující, že plány na rozšíření HS2 za Birmingham budou opuštěny. Mám určité sympatie s vládou, která čelí spirálovitě rostoucím nákladům. Nakonec to však bylo špatné rozhodování ministrů po mnoho let, které vedlo k tomuto bodu politického selhání, a smutné obvinění z neschopnosti britské vlády brát infrastrukturu vážně.
HS2 byl vždy dobře míněný: byl koncipován tak, aby překlenul regionální rozdíly, zvýšil produktivitu, vytvořil pracovní místa a zlepšil kvalitu života milionů lidí. Když byla HS2 spuštěna, přilákala podporu napříč politickým spektrem i od podniků, komunit a občanských vůdců, kteří chápali její transformační potenciál – zejména tam, kde by jim nová stanice prospěla. HS2 si však nedokázala získat srdce veřejnosti, která se zdráhala cenu – i když počáteční cena 7 miliard liber ve fázi z Londýna do Birminghamu se nyní při zpětném pohledu zdá směšně nízká.
Co se pokazilo? Část problému se zdá být v tom, že vláda ztratila ze zřetele celkový obraz a ustoupila řadě krátkodobých politických tlaků, které pak vedly k unáhlenému a nakonec drahému rozhodování. Tunelování pod Chilterns je pozoruhodný technický úspěch, ale velmi drahý. Časem se pozornost přesunula na hledání úspor jinde. Začalo krájení salámu: zrušení úseku z Birminghamu do Leedsu, váhání nad spojením do Eustonu a nyní rozhodnutí zastavit se úplně v Birminghamu. Mezitím inflace udělala zbytek a ministerstvo financí vyvěsilo červenou vlajku.
Jsme i nadále přesvědčeni, že přeprava HS2 do Manchesteru (a dalších velkých měst – včetně nakonec Glasgow a Edinburghu) zůstává klíčem ke stimulaci rozvoje v regionech, které byly historicky nedostatečně zásobovány, pokud jde o možnosti připojení a růstu. Původní princip zůstává platný: propojením velkých měst po celém Spojeném království umožní HS2 efektivnější cestování a rovnoměrněji rozložené obchodní investice, stejně jako výhody pro cestovní ruch a mnoho dalších odvětví hospodářství. Na druhém konci linky je spojení v Old Oak Common – kde se HS2 může připojit ke Crossrail pro další spojení – mnohem smysluplnější než končit v Eustonu, kde nedostatek místa způsobuje nejen praktické potíže, ale také znamená, že ekonomika vývoj se tam prostě nehromadí.
Založili jsme studio v Manchesteru na základě vládních závazků podporovat regeneraci řízenou dopravou přes sever. Nejsme jedinou společností, která učinila takový krok, a zůstáváme oddáni naší přítomnosti v Manchesteru navzdory tomu, že vláda porušila druhou fázi HS2. Pro zlepšení spojení mezi východem a západem na severu Anglie je stále co dělat, a přestože tyto naděje zůstávají živé, ztráta 22 km sdílené trati HS2 znamená, že je nyní potřeba mnoho přehodnotit. Nepředstírám, že jsme to viděli, ale mohli jsme vidět, že v politické výhodnosti, která vedla HS2, se projekt vyhnul opčnímu výběru a kontrole, které vidíme u podobných projektů po celém světě. V této souvislosti WW+P s podporou Alistaira Lencznera (vynikajícího polymatematického inženýra – nyní pracujícího ve Francii!) zveřejnila řadu alternativních návrhů včetně plně výměnné stanice na Curzon Street a průchozích stanic v Manchesteru a Leedsu. Ty se snažily ukázat, jak by projekt mohl maximalizovat přínos pro cestující a zlepšit udržitelnost lepším využíváním stávající infrastruktury. Jedna věc je zcela jasná: jakkoli bude nyní přidělováno financování infrastruktury, musí být více zaměřeno na lidi, aby přinášelo skutečné, trvalé výhody a přitahovalo veřejnou podporu.
Nemá smysl naléhat na vládu, aby přehodnotila své rozhodnutí o HS2: to by byl další obrat příliš daleko a politická nejistota znemožňuje něco takového udělat, když se blíží všeobecné volby. Bude to vyžadovat novou vládu – a doufejme, že takovou, která bude mít zdravou většinu, aby ustála krátkodobost –, aby se HS2 znovu zprovoznila. Prozatím musí současná vláda pozastavit rušení akvizic pozemků a čehokoli jiného, co by znemožnilo opětovné zahájení etapy Manchester-Birmingham, a nechat to na rozhodnutí nové vládě a novému parlamentu.
Mezitím je třeba se poučit z vládních selhání ohledně HS2. Rozsáhlá infrastruktura musí být koncipována a kontrolována jako katalyzátor mnoha dalších věcí: ať už jde o odolnost vůči klimatu, poskytování bydlení, ekonomickou aglomeraci, obnovení rovnováhy ekonomiky nebo vytváření místních spojení a plánování cesty na poslední míli, aby se zlepšil každodenní život lidí. Je zde příležitost provést inventuru a poučit se z mezinárodních osvědčených postupů – čemuž se Spojené království, jak se zdá, tvrdošíjně brání – například koordinací infrastruktury s dalšími aspekty plánování, zvážením více stanic na trase s koherentním rozvojem a místní dopravou, a plná integrace se strategickými spojeními východ-západ na severu a ve střední části země. Dohlédli jsme na náklady každého, že uspěchaná rozhodnutí a infrastruktura se nemíchají: znovu je potřeba dlouhodobější pohled, aby Británie získala infrastrukturu, kterou stále nutně potřebuje.
